2021上海大都市圈年度論壇主旨報告

以下文章來源于上海大都市圈規劃，作者SMAPRI

2021年10月15日，“雙循環”中的都市圈--2021上海大都市圈年度論壇在上海設計中心南館成功舉辦。本次論壇由上海大都市圈規劃研究中心和研究聯盟主辦。論壇上半場為大會活動和主旨報告，由上海市城市規劃設計研究院金忠民副院長主持。主旨報告從區域一體化規劃的理論、上海大都市圈的規劃實踐，到全國都市圈的空間格局、都市圈的合作機制創新，全面解讀了新發展格局下都市圈規劃建設的重大議題。

戰略空間--為上海大都市圈高質量協同發展營造場所
屠啟宇，上海大都市圈規劃研究中心副主任，上海社科院城市與人口發展研究所副所長

1、區域一體化的規劃邏輯與國際實踐。區域規劃的經典邏輯包括要素匹配、流量增進、勢能擴散等效率優先邏輯，以及公平、均衡、安全等非效率優先邏輯。這些邏輯在都市圈、城市群、城市區域等區域規劃實踐中都有所體現，例如歐洲空間發展2050、美國2050空間展望等。隨著擴散邏輯的深化，區域理論出現了增進多維鄰近性的鄰近性學派。區域一體化的鄰近性譜系包括地理鄰近性、認知鄰近性、技術鄰近性、組織鄰近性和社會鄰近性。城市規劃中的場所營造，表面是對空間的使用，本質是對多維鄰近性的增進。將這一概念擴展到區域層面，設立一體化融合的場所--戰略空間，營造區域性公共場所和功能高地，在地理鄰近性之上，增進社會、組織、認知、技術等多維鄰近性，以實現高質量的一體化。

2、上海大都市圈實踐中的新空間與規劃挑戰。從長三角區域到上海大都市圈，有不同層次的空間單元，其中最核心的就是戰略空間。戰略空間是指直接承載具體的國家戰略使命、承擔全局性的功能、具有相對明確空間范圍的特殊功能區。區域一體化中，設立戰略空間的目的已不僅僅是增進聯系，而更多是打造能夠引導實施多維度、高層次區域聯動的新引擎。不同戰略空間有不同的路徑，有先定政策、再賦功能、最后配空間的自上而下型戰略空間，如自貿區臨港新片區、長三角綠色生態一體化示范區、虹橋國際開放樞紐；也有先基層實踐、獲上位認可后空間上承認既成事實、并進行優化的自下而上型戰略空間，如G60科創走廊。

前者的空間規劃相對被動，前期規劃的預見性不足，需要更早介入空間規劃，更多兼顧非地理的因素，全面增進鄰近性的空隙。后者的空間規劃稍有被動，規劃要響應創新時代空間功能持續迭代，要及時響應增進地理鄰近性，更要用地理鄰近性響應高緯其他的相關鄰近性，增加規劃的可行性。

3、區域尺度國土空間規劃的改進策略。在區域空間規劃中以多維鄰近性思維，開辟更曠闊空間。戰略空間代表區域融合新思維，是為增進區域融合和要素交流所做的場所營造。區域性場所營造，可以是純粹的虛擬場所，更多傾向于附著實體場所。區域空間規劃需要超越地理鄰近性，同時兼顧增進認知、技術、組織和社會鄰近性所形成的空間效應、空間訴求。

區域協同的行政、市場與技術邏輯：《上海大都市圈空間協同規劃》編制體會
孫娟，上海大都市圈規劃研究中心副主任，中國城市規劃設計研究院上海分院院長

1、規劃特點。上海大都市圈空間協同規劃是以空間協同為重點，由都市圈內各城市間共同編制、平等協商、共同認定、共同實施的跨行政區國土空間規劃，規劃成果經蘇浙滬兩省一市政府確認后聯合印發執行。在“十四五”進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的大背景下，上海大都市圈空間協同規劃不僅要解決內部空間協同問題，更要推動上海大都市圈成為落實國家雙循環戰略新發展格局、推進長三角一體化高質量發展的基本單元和示范樣板；要搭建上海大都市圈空間發展的協商平臺，推動更深層次、更多領域的跨行政區協商共議，成為跨界地區合作發展的規劃樣板；要突出創新引領、綠色發展的示范作用，推動上海大都市圈率先轉變發展方式，迎接未來更復雜國際環境挑戰，滿足更具競爭力、更可持續和更高水平空間治理的需求。

2、總體認知。上海大都市圈具有整體性、關聯性、引領性三大特征。整體性方面，上海大都市圈“1＋8”城市是一個生態圈、文化圈、商務圈，能夠實現糧食的自給自足，具備相對完整、高水平的產業鏈與供應鏈，是參與國內外雙循環以及全球競爭的基本單元和重要載體；并且隨著產業鏈、創新鏈、供應鏈圈內聯系的不斷強化，整體性越來越強。關聯性方面，自古以來上海大都市圈就是一個核心引領的多中心組合體。不同歷史時期有不同的發展重心，發展到現在，以上海為核心引領整個區域；創新鏈、產業鏈和供應鏈的緊密關聯都證明大都市圈的各城市之間存在競合有序、富有粘性的板塊關聯。引領性方面，上海大都市圈致力于成為卓越的全球城市區域。通過各個城市各揚所長、各有引領、各負其責，在人居環境、人口結構、創新能力、交通流動等方面體現引領性。

3、主要內容。規劃將形成“1＋8＋5”的成果體系，即1個戰略愿景、8項系統支撐、5大板塊行動。戰略愿景報告中，規劃提出建設卓越的全球城市區域，成為更具競爭力、更可持續、更加融合的都市圈，并通過指標體系傳達這一愿景目標；明確了功能體系與空間結構；提出了產業、交通、生態、文化等方面的規劃策略以及規劃保障機制。8項系統支撐由相應的委辦局牽頭，推進交通、綠道、產業、生態等支撐系統的具體行動。5大板塊由不同城市主導，關注各自板塊的重點問題。

上海大都市圈空間協同規劃的編制，在技術邏輯上，是一次技術創新的過程，沒有固定范式可以借鑒；在行政邏輯上，成為共同遵守的共識性文件；在市場邏輯上，規劃只是作為方向性的文件，由競到合是市場的選擇。再完美的行政和技術邏輯最終都服務于市場邏輯，順應市場、激發市場、服務市場，推動上海大都市圈成為開放、協作的命運共同體。

新時期全國都市圈空間格局特征與趨勢研判
熊健，上海大都市圈規劃研究中心主任，上海市城市規劃設計研究院黨委書記、副院長

1、“十三五”時期全國都市圈規劃建設實踐?！笆濉币巹澗V要提出“增強中心城市輻射帶動功能，促進形成都市圈”。截至2020年底，已批復的城市群發展規劃及其他相關規劃中共涉及33個都市圈，其中有17個編制了相關規劃。這一時期的都市圈規劃工作，以自下而上為主，缺少全國層面的頂層設計；規劃編制形式多樣，未形成統一范式；缺乏有效的實施、管理和監督機制。

2、“十四五”時期全國都市圈發展的新要求。國家“十四五”規劃明確提出“發展壯大城市群和都市圈，分類引導大中小城市發展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局”?？傮w而言，一是要因地制宜發展城市群、都市圈，有意識地培育區域內多個中心城市；二是要在都市圈層面開展產業、交通、公服等要素的統籌與建設。都市圈將作為雙循環的基本單元和高質量協同發展的空間單元，在城鎮化發展中發揮作用。

3、全國都市圈空間新格局初判。根據已公布的省級“十四五”規劃綱要和已公示的省級國土空間總體規劃，全國共提出了44個都市圈或同等級的區域單元。在此基礎上，根據《都市圈國土空間規劃編制規程（報批稿）》中有關都市圈空間范圍識別的方法，初步劃定了49個都市圈，大部分分布在各城市群和戰略交通節點，一定程度上填補了城市群間及西部地區的城鎮化發展空白?？傮w而言，全國都市圈呈現“省會、特大超大城市主導，戰略節點城市支撐；中西部多點培育、東北重點強化、東部織密均衡”的特點及趨勢。其中，西部地區做強現有都市圈，多中心培育重點城市；東北地區建設省會現代化都市圈，有限培育龍頭樞紐城市；中部地區依托城市群和經濟帶，多層次、多維度培育發展都市圈；東部地區多類型、高質量建設都市圈，均衡布局、特色功能培育未來都市圈核心城市。

4、新時期都市圈規劃研究展望。都市圈的空間尺度更有規律性和可識別性。而都市圈內空間發展不協調、不平衡的矛盾表現最為突出，因此國土空間規劃在都市圈這個空間層次更能有所作為。建議在都市圈空間范圍劃定、發展質量評價、國土空間規劃編制方面進一步研究探索。繼續完善都市圈空間范圍劃定技術，作為確定規劃范圍的基礎；評價都市圈發展階段，明確都市圈建設方向；編制都市圈國土空間規劃，推動都市圈高質量發展。

都市圈的合作機制創新
肖金成，中國區域科學協會理事長

1、都市圈的概念。都市圈的概念是日本人提出的，一般指通勤圈，即都市周邊地區超過15％的上班族去都市上班，將此范圍謂之都市圈。中國國情與日本不同，需要對都市圈重新定義：都市圈是都市輻射影響的范圍。與此相聯系，都市圈與若干城市圈相互耦合形成城市群。

2、都市圈的范圍。都市圈的范圍由都市的輻射力決定，與都市的人口規模、都市的經濟實力和都市的影響力有關，都市越大，輻射帶動的范圍也越大，當然輻射范圍是彈性的。一般來說，超過1000萬人的超大城市輻射半徑200公里，500萬人至1000萬人的特大城市輻射半徑150公里，300萬人至500萬人的一型大城市輻射半徑100公里。不太可能輻射更大的范圍。

3、都市圈的體制機制創新。由于都市的輻射范圍較大，極有可能跨越行政區?？缧姓^的規劃難以真正落地，這就帶來了都市圈規劃是否有用的問題。因此，需要進行體制機制的創新。體制是組織體系和制度、規則、政策的結合；機制是具有動力體系、傳導體系和控制體系的系統。體制決定機制，因此，體制如何改革？機制如何創新？是都市圈規劃更加有效的關鍵。有三種模式可供借鑒。一是長三角城市群管理模式。建立市長聯席會議制度，每年或每半年各市主要領導舉行一次會議，討論各市關注的問題和規劃執行情況，形成決議，由各市落實。二是領導小組＋辦公室模式。由上一級主要領導和各市主要領導組成領導小組，定期開會討論，形成決議，由辦公室負責落實，如為了實施西部大開發、東北振興、中部崛起等國家戰略，國務院成立了領導小組，并在國家發改委設立了辦公室。三是開發區管委會＋平臺公司模式。由上一級政府設立派出機構，人員比較精干，功能比較強，效率比較高，通過平臺公司籌集資金，進行基礎設施建設。還可以借鑒巴黎城市聯盟的模式，都市圈內各行政區都是聯盟成員，平等協商，并按照財政預算的一定比例繳納建設資金，建立合作基金等。

都市圈屬于經濟區，與行政區可以適當分開。應建立經濟區和行政區的雙輪聯動的體系，共同推動區域協調發展。行政區是自上而下的關系，經濟區促進橫向聯系。建立經濟區與行政區雙輪驅動的管理體制是需要探索的重要問題。